Combating corruption in the Petroleum Sector: Implementation of Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)

Abstract

Corruption in the petroleum sector such as bribery of state officials and embezzlement of petroleum revenues could be reduced if the petroleum industry and its wealth management regime become more transparent. One practical step towards transparency in the petroleum sector is adoption and implementation a global standard to promote open and accountable management of natural resources called the Extractive Industries Transparency Initiative or “EITI”. Having no legally-binding effect, EITI Requirements as stipulated in the EITI Standard are correctly qualified as soft law. Regular publication of EITI reports directly tackle opacity of the petroleum sector and deter corrupt practices. Implementation of the EITI does not change how legal framework of the petroleum industry works, but makes the public more informed about petroleum exploitation and its wealth management. In this more transparent environment, it is more difficult for state officials to act corruptly. The power of deterrence in this case is likely to come predominantly from the more informed citizens. However, it should be note that the EITI and its transparency regime are not a magical solution to corruption in the petroleum sector. Successful implementation of the EITI also relies on other factors such as, usage of the information by the public, and dependency of the government on their citizens.

การเสริมสร้างความโปร่งใสในการจัดการรายรับของรัฐจากอุตสาหกรรมปิโตรเลียม นั้นเป็นแนวทางที่สำคัญแนวทางหนึ่งในการต่อสู้กับปัญหาความทุจริตในภาคปิโตรเลียม เช่น การติดสินบนเจ้าพนักงาน และการยักยอกรายรับของรัฐจากอุตสาหกรรมปิโตรเลียม เป็นต้น การเสริมสร้างความโปร่งใสดังกล่าวควรดำเนินไปอย่างเป็นระบบและมีมาตรฐาน ในปัจจุบัน มาตรฐานความโปร่งใสในอุตสาหกรรมปิโตรเลียมที่สำคัญและเป็นที่ยอมรับในระดับ นานาชาติได้แก่ โครงการเพื่อความโปร่งใสในการสกัดทรัพยากรธรรมชาติ (Extractive Industries Transparency Initiative หรือ EITI) รัฐที่เข้าเป็นสมาชิกของโครงการมีหน้าที่ ต้องปฏิบัติตามข้อบังคับของ EITI (EITI Requirement) ตามที่ระบุในมาตรฐานความโปร่งใส ในการสกัดทรัพยากรธรรมชาติ (EITI Standard) ข้อบังคับเหล่านี้มิได้มีผลบังคับผูกพันในทาง กฎหมายให้รัฐสมาชิกต้องปฏิบัติตามแต่ประการใด อย่างไรก็ตาม บทความนี้ได้วิเคราะห์ว่า ข้อบังคับของมาตรฐานความโปร่งใสในการสกัดทรัพยากรธรรมชาติดังกล่าวยังมีคุณสมบัติ ความเป็นกฎหมายอยู่แม้จะไม่ก่อผลผูกพันในทางกฎหมายกับรัฐสมาชิก โดยมีสถานะเป็น กฎเกณฑ์หรือแบบแผนการปฏิบัติที่ไม่ได้มีผลผูกพันในทางกฎหมายอย่างเคร่งครัด หรือที่ เรียกกันในทางวิชาการว่า “soft law”1 หัวใจสำคัญของข้อบังคับตามมาตรฐานความโปร่งใส ได้แก่การกำหนดให้รัฐสมาชิกทำการผลิตและตีพิมพ์รายงานความโปร่งใสในการสกัด ทรัพยากรธรรมชาติ (EITI Report) การตีพิมพ์รายงานดังกล่าวจะช่วยขจัดสภาพคลุมเครือ ของการจัดการรายรับของรัฐจากอุตสาหกรรมปิโตรเลียม อันจะส่งผลให้ประชาชนซึ่งเป็น เจ้าของทรัพยากรที่แท้จริงได้รับรู้และเข้าใจถึงแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากร ปิโตรเลียมโดยรัฐ หรือ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือการสร้างความโปร่งใสนั่นเอง ในการปฏิรูปภาค ปิโตรเลียมตามแนวทางนี้ ปัจจัยสำคัญในการต่อสู้กับปัญหาความทุจริตนั้นมิใช่ตัวบท กฎหมายหรือการลงโทษผู้กระทำความผิดในทางอาญา หากแต่เป็นการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการตรวจสอบการทำงานของรัฐ อนึ่ง ความโปร่งใสจะสามารถลดปัญหาความ ทุจริตได้อย่างแท้จริงก็ต่อเมื่อประชาชนในรัฐสมาชิกสามารถเข้าใจและใช้ประโยชน์จาก รายงานความโปร่งใสในการสกัดทรัพยากรธรรมชาติที่ถูกตีพิมพ์ได้ นอกจากนี้ ประชาชนใน รัฐดังกล่าวยังจะต้องสามารถวิจารณ์และมีสิทธิเลือกผู้ปกครองประเทศได้หากพบการทุจริตหรือไม่พอใจกับผลงานในการบริหารทรัพยากรปิโตรเลียม มิฉะนั้นแล้วความโปร่งใสก็จะเป็น เพียงหลักฐานยืนยันปัญหาความทุจริตในภาคปิโตรเลียมโดยมิอาจลดปัญหาดังกล่าวได้