การถ่ายโอนภารกิจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น : ความก้าวหน้าและปัญหาอุปสรรคในการถ่ายโอน

บทคัดย่อ

การศึกษาครั้งนี้ มีวัตถุประสงค์ในการศึกษา 2 ประการ คือ 1) เพื่อศึกษาความก้าวหน้าในการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2545 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2551 และตามร่างแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2562 - 2565 2) เพื่อศึกษาวิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรคในการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เลือกใช้วิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยเก็บรวบรวมข้อมูลจากเอกสารที่เกี่ยวข้อง ประกอบกับการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interview) จากผู้เชี่ยวชาญด้านการกระจายอำนาจ และผู้บริหารหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบงานด้านการกระจายอำนาจและการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ผลการศึกษาพบว่า ในด้านความก้าวหน้าในการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 และฉบับที่ 2 มีการถ่ายโอนแล้วในหลายภารกิจแต่ก็ยังไม่ครบถ้วน ภารกิจที่ถ่ายโอนแล้วยังมีจำนวนน้อยและเกิดการชะลอตัวสำหรับภารกิจที่ต้องถ่ายโอนตามแผนปฏิบัติการฯ ฉบับที่ 1 และฉบับที่ 2 มีจำนวน 6 ด้าน โดยภารกิจด้านที่มีการถ่ายโอนมากที่สุด คือ ด้านศิลปะวัฒนธรรม จารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถิ่น มีการถ่ายโอนครบถ้วนแล้ว และภารกิจด้านที่มีการถ่ายโอนน้อยที่สุด คือ ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคม และการรักษาความสงบเรียบร้อย มีการถ่ายโอนเพียงบางส่วน คงเหลือที่ยังไม่ถ่ายโอนหรือทยอยถ่ายโอน ในด้านองค์ประกอบที่ต้องถ่ายโอนไปพร้อมภารกิจ ได้แก่ งบประมาณ บุคลากร และการจัดให้มีหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย พบว่ายังไม่ก้าวหน้าเท่าที่ควร และไม่สอดคล้องกับภารกิจที่ถ่ายโอนไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับร่างแผนปฏิบัติการฯ ฉบับที่ 3 ได้กำหนดให้มีการถ่ายโอนภารกิจตามแผนปฏิบัติการฯ ฉบับที่ 1 และฉบับที่ 2 ซึ่งถ่ายโอนแล้วหรือทยอยถ่ายโอน และนำมาปรับปรุงขอบเขต/ขั้นตอนการถ่ายโอน และภารกิจใหม่ที่พิจารณาเห็นสมควรให้มีการถ่ายโอนเพิ่มเติมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีภารกิจที่ต้องถ่ายโอนจำนวน 3 ด้าน ได้แก่ ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านสังคม และด้านเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม ซึ่งแผนปฏิบัติการฯ ดังกล่าว ได้ผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการประชุมครั้งที่ 2/2562 เมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม 2562 แล้ว ขณะนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบและรายงานต่อรัฐสภา เพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาตามขั้นตอนของกฎหมายต่อไป

ด้านปัญหาอุปสรรคพบว่า เกิดจากความไม่ชัดเจนในนโยบายกระจายอำนาจในส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคไม่ให้ความสำคัญและไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามขอบเขตและหลักเกณฑ์ของแผนปฏิบัติการฯ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดความพร้อม เนื่องจากความไม่สมบูรณ์ในกระบวนการถ่ายโอน หรือการถ่ายโอนภารกิจที่ไม่สอดคล้องกับการถ่ายโอนงบประมาณ บุคลากร และการจัดให้มีหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายล้วนส่งผลให้เกิดปัญหาและอุปสรรคต่อการถ่ายโอนภารกิจที่ผ่านมา ที่ไม่สามารถผลักดันการถ่ายโอนให้เป็นไปตามหลักการและเป้าหมายที่กำหนด

เพื่อแก้ไขปัญหาการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐบาลควรจะให้ความสำคัญและผลักดันให้การกระจายอำนาจเป็นวาระแห่งชาติ โดยปรับลดบทบาทของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคลง และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยภารกิจที่ส่งผ่านไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความชัดเจน เพื่อลดความซ้ำซ้อน รวมทั้งกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาการถ่ายโอนที่ผ่านมา โดยสร้างความสอดคล้องระหว่างการถ่ายโอนภารกิจ งบประมาณ และบุคลากร  ในด้านการจัดให้มีหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนภารกิจ ควรจะออกกฎหมายที่เอื้อต่อการทำงานใหม่ๆ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถทำงานร่วมกันได้มากขึ้น หรือการออกกฎหมาย  ที่เพิ่มช่องทางการหารายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เป็นต้น ทั้งนี้ รัฐต้องเพิ่มความเป็นอิสระ ลดการควบคุม และส่งเสริม ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะตามบริบทและศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง เพื่อนำไปสู่เป้าหมายความสำเร็จของการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง

ข้อเสนอแนะเพื่อสนับสนุนการดำเนินภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สรุปได้ว่า ควรจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใหม่ ลดการควบคุมและส่งเสริมให้องค์กรปกครอง  ส่วนท้องถิ่นริเริ่มดำเนินการตามความพร้อมและศักยภาพ ควรปรับโครงสร้างโดยการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกัน เพื่อให้เกิดการประหยัดจากขนาดและมีศักยภาพที่เพียงพอต่อการดำเนินภารกิจ ซึ่งอาจจะจัดสรรงบประมาณให้เพื่อสร้างแรงจูงใจในการควบรวม ในราชการส่วนกลาง ควรมีการปรับโครงสร้างอัตรากำลังของสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น     เพื่อเป็นหน่วยงานกลางในการประสานงาน ในราชการส่วนภูมิภาค ควรเพิ่มบทบาท หน้าที่และอำนาจให้แก่คณะกรรมการอำนวยการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด เพื่อทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยง ให้คำปรึกษา และแก้ไขปัญหาการถ่ายโอนภารกิจ งบประมาณ และบุคลากร รวมถึงการติดตามประเมินผลการดำเนินงาน และสะท้อนข้อมูลกลับมาให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับทราบต่อไป