ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับมัคคุเทศก์ ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายเกี่ยวกับ มัคคุเทศก์ของประเทศไทย สหรัฐอเมริกา และ เกาหลีใต้

บทคัดย่อ

ที่มาและวัตถุประสงค์: การฟื้นตัวของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวไทยหลังวิกฤตการณ์โควิด-19 และการเติบโตของการท่องเที่ยวยุคดิจิทัลโนแมด (Digital Nomad) ส่งผลกระทบต่อรูปแบบการใช้บริการมัคคุเทศก์ แม้นักท่องเที่ยวที่เดินทางด้วยตนเองจะเพิ่มขึ้น แต่มัคคุเทศก์ยังคงจำเป็นต่อการท่องเที่ยวเฉพาะกลุ่มและการท่องเที่ยวแบบหมู่คณะ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยกำลังเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างจากการขาดแคลนมัคคุเทศก์ที่มีทักษะภาษาต่างประเทศที่หลากหลาย เช่น ภาษารัสเซีย และภาษาอิตาลี นำไปสู่การขยายตัวของมัคคุเทศก์เถื่อน ปัญหาซิตติ้งไกด์ ที่มัคคุเทศก์ไทยที่มีใบอนุญาตยินยอมให้ชาวต่างชาติทำหน้าที่แทนตน และปัญหาทัวร์ศูนย์เหรียญ ควบคู่กับการซื้อหัวนักท่องเที่ยว ขณะที่พระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ยังคงจำกัดสัญชาติไว้เฉพาะคนไทย และมีอัตราโทษทางอาญาที่เบาเกินไปจนขาดประสิทธิภาพในการป้องปราม การวิจัยนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อ 1) ศึกษาแนวคิด หลักการ มาตรการ และปัญหาเกี่ยวกับการประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ประเทศไทย 2) ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายเกี่ยวกับมัคคุเทศก์ของประเทศไทย สหรัฐอเมริกา และเกาหลีใต้ และ 3) เสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับมัคคุเทศก์ในประเทศไทยให้สอดคล้องกับสภาพสังคมและสถานการณ์ปัจจุบัน
ระเบียบวิธีการศึกษา: เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) โดยใช้วิธีวิจัยเอกสาร (Documentary Research) ศึกษารวบรวมข้อมูลจากตัวบทกฎหมาย กฎหมายลำดับรอง เอกสารวิชาการ คำพิพากษา และรายงานสถิติที่เกี่ยวข้อง ภายใต้กรอบการศึกษากฎหมายเปรียบเทียบที่มุ่งประเมินคุณค่าระบบกฎหมายควบคู่กับบริบททางสังคม นโยบายเศรษฐกิจ และสภาพความเป็นจริงในการบังคับใช้กฎหมาย โดยเปรียบเทียบระหว่างกฎหมายไทย สหรัฐอเมริกา (มลรัฐวอชิงตัน) และ เกาหลีใต้ ใน 4 มิติหลัก ได้แก่ ขอบเขตและวัตถุประสงค์ของกฎหมาย คำนิยามของมัคคุเทศก์ กลไกการควบคุมกำกับดูแล และมาตรการส่งเสริมและสิทธิประโยชน์
ผลการศึกษา:  กฎหมายไทยมีข้อจำกัดสำคัญในทางปฏิบัติ 3 ประการ ได้แก่ 1) ปัญหาซิตติ้งไกด์ตามมาตรา 60 แห่งพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ขาดบทบัญญัติเอาผิดผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวที่ร่วมจัดหาโดยตรง และไม่เข้าข่ายเหตุพักใช้หรือเพิกถอนใบอนุญาตมัคคุเทศก์ตามมาตรา 63 2) ปัญหาทัวร์ศูนย์เหรียญและการซื้อหัวนักท่องเที่ยวตามมาตรา 31, 32 และ 58 แม้จะมีประกาศกำหนดราคาขั้นต่ำและค่านำเที่ยวนอกรายการ แต่ยังไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง อีกทั้งระบบค่าตอบแทนที่ไม่แน่นอนทำให้เกิดการเอาเปรียบนักท่องเที่ยว และ 3) บทลงโทษตามมาตรา 89 มีลักษณะเบาเกินไป ไม่สร้างความเข็ดหลาบ ทั้งนี้ การศึกษาเปรียบเทียบพบว่า สหรัฐอเมริกาไม่จำกัดสัญชาติของมัคคุเทศก์ แต่เน้นการสอบวัดคุณสมบัติวิชาชีพ และควบคุมกิจกรรมเชิงพาณิชย์ในพื้นที่สาธารณะอย่างเข้มงวด ด้านเกาหลีใต้เปิดโอกาสให้บุคคลทุกสัญชาติตามกรอบรัฐบัญญัติคุณสมบัติทางเทคนิคแห่งชาติสอบขอรับใบอนุญาตได้ โดยเน้นการทดสอบภาษาและมาตรฐานวิชาชีพที่เข้มข้น พร้อมทั้งสนับสนุนอุตสาหกรรมผ่านกองทุนส่งเสริมการท่องเที่ยวและสิทธิประโยชน์ทางภาษี สะท้อนว่า กฎหมายไทยเน้นการควบคุมและกีดกันทางสัญชาติ ขณะที่ต่างประเทศเน้นมาตรฐานวิชาชีพและการส่งเสริมอุตสาหกรรม
การประยุกต์ใช้: ข้อค้นพบนำไปสู่ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงกฎหมายและนโยบาย 2 ด้านหลัก ได้แก่ 1) ข้อเสนอแนะทางกฎหมาย เสนอให้แก้ไขประกาศกระทรวงแรงงานตามพระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2560 เพื่อเปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติทำหน้าที่มัคคุเทศก์ร่วมกับคนไทยภายใต้ระบบใบอนุญาต การปรับปรุงกฎหมายเพื่อปราบปรามบริษัททัวร์นอมินี และการนำระบบค่าปรับตามรายได้มาปรับใช้ในบทลงโทษเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและป้องปรามการกระทำผิดซ้ำ 2) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย เสนอให้จัดตั้งสภาวิชาชีพมัคคุเทศก์ ทำหน้าที่ออกใบอนุญาต ควบคุมจรรยาบรรณ และจัดอบรม 3 ระดับ พร้อมหลักสูตรทบทวนประจำปี การรับรองมัคคุเทศก์เชี่ยวชาญเฉพาะทาง เช่น ด้านประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และนิเวศวิทยา รวมถึงการแก้ไขประมวลรัษฎากรเพื่อให้มัคคุเทศก์สามารถนำค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมพัฒนาวิชาชีพมาหักลดหย่อนภาษีได้มากกว่าร้อยละ 100 ของรายจ่ายจริง
บทสรุป: กฎหมายมัคคุเทศก์ของไทยจำเป็นต้องเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์จากการควบคุมและกีดกันทางสัญชาติ ไปสู่การยกระดับมาตรฐานวิชาชีพและการส่งเสริมอุตสาหกรรม การเปิดรับมัคคุเทศก์ต่างชาติภายใต้ระบบใบอนุญาต การจัดตั้งสภาวิชาชีพมัคคุเทศก์ การส่งเสริมมัคคุเทศก์เฉพาะทาง การนำระบบค่าปรับตามรายได้มาใช้ และการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี ถือเป็นแนวทางบูรณาการเชิงโครงสร้างที่แก้ไขปัญหาซิตติ้งไกด์และทัวร์ศูนย์เหรียญอย่างตรงจุด ซึ่งจะช่วยคุ้มครองนักท่องเที่ยว สร้างความมั่นคงในวิชาชีพ และเสริมสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวไทยได้อย่างยั่งยืน