กฎหมายในการบริหารและพัฒนาการท่องเที่ยว: ศึกษากรณีการกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยว

บทคัดย่อ

การกำหนดให้มีเขตพัฒนาการท่องเที่ยว ถือเป็นรูปแบบการบริหารและพัฒนาการท่องเที่ยวในประเทศ         ที่ค่อนข้างใหม่ทั้งนี้เพื่อต้องการให้การท่องเที่ยวพัฒนาไปสู่ความยั่งยืน โดยการบัญญัติกฎหมายฉบับใหม่ขึ้นมาใช้บังคับโดยให้อำนาจรัฐในการกำหนดขอบเขตพื้นที่ กำหนดแผนพัฒนาและแผนปฏิบัติการ กำหนดหน่วยงานหรือองค์กร     เพื่อบริหารจัดการ การจัดเก็บรายได้ กำหนดให้ชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในลักษณะต่าง ๆ กำหนดสิทธิประโยชน์และมาตรการจูงใจให้นักลงทุน ตลอดจนกำหนดมาตรการส่งเสริมและอำนวยความสะดวกแก่นักท่องเที่ยว กำหนดสิทธิประโยชน์และมาตรการจูงใจนักลงทุนและผู้ประกอบการ  ซึ่งการบริหารจัดการการท่องเที่ยวรูปแบบนี้เป็นอีกหนึ่งกลยุทธ์ที่จะเพิ่มผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยวใหม่เข้าสู่ตลาดการท่องเที่ยว ทั้งนี้ในปัจจุบันการบริหารจัดการและกำกับดูแลการท่องเที่ยว ทั้งนักท่องเที่ยว ผู้ประกอบการ กระทำโดยหน่วยงานของรัฐคือกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬาผ่านกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับในพื้นที่ กฎกระทรวง และแผนพัฒนาการท่องเที่ยวฉบับต่าง ๆ ส่วนการกำกับดูแลแหล่งท่องเที่ยวต่าง ๆ ยังคงเป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้ากระทรวงในการกำกับดูแลแหล่งท่องเที่ยวโดยตรง จึงกล่าวได้ว่าการบริหารจัดการเขตพัฒนาการท่องเที่ยวแทบทั้งหมดกระทำผ่านกลไกบริหารจัดการโดยหน่วยงานของรัฐ ประชาชนหรือชุมชนหรือองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในแหล่งท่องเที่ยวส่วนใหญ่มีสิทธิเพียงแค่เสนอความคิดเห็นและรับฟังความคิดเห็นและมีหน้าที่ปฏิบัติตามแผนพัฒนาการท่องเที่ยวและแผนปฏิบัติการท่องเที่ยวที่กำหนดโดยหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่ได้มีส่วนร่วมในโครงสร้างการบริหารลักษณะอื่นตามกฎหมาย

โดยแท้จริงแล้วการกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยว เป็นรูปแบบในการบริหารและพัฒนาการท่องเที่ยวที่เน้นการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียโดยร่วมกันพิจารณาคัดเลือกและนำเอาทรัพยากรทางธรรมชาติและทรัพยากรทางวัฒนธรรมในเขตพื้นที่มาเป็นจุดขายประจำเขตพัฒนาการท่องเที่ยวแห่งนั้น ซึ่งการกระทำดังกล่าวจะช่วยให้การกำหนดแผนพัฒนาการท่องเที่ยวและแผนปฏิบัติการท่องเที่ยวเป็นไปอย่างชัดเจน หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องก็สามารถกำหนดแนวทางการให้การสนับสนุนได้อย่างรวดเร็วและตรงตามความต้องการภายในแหล่งท่องเที่ยว ส่งผลให้การบริหารการท่องเที่ยวเป็นการบริหารแบบบูรณาการอย่างแท้จริงและสอดคล้องกับแผนพัฒนาการท่องเที่ยวแห่งชาติ สามารถยกระดับการท่องเที่ยวของประเทศให้พ้นจากการเป็นแหล่งท่องเที่ยวราคาถูกกลายเป็นแหล่งท่องเที่ยวคุณภาพอย่างมีดุลยภาพและยั่งยืน

การศึกษาวิจัยครั้งนี้มีวัตถุประสงค์ ดังนี้

1. เพื่อศึกษาถึงแนวคิด ทฤษฎีทางกฎหมายและศาสตร์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ความหมาย องค์ประกอบเกณฑ์ในการกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยว ตลอดจนสถานะทางกฎหมายของเขตพัฒนาการท่องเที่ยว


2. เพื่อศึกษาถึงวิธีการ รูปแบบ และเงื่อนไขในการบริหารและพัฒนาเขตพัฒนาการท่องเที่ยว องค์กรที่ทำหน้าที่บริหารเขตพัฒนาการท่องเที่ยว หลักและปัจจัยที่นำมาพิจารณาเพื่อกำหนดมาตรการที่จำเป็นต่อการบริหารจัดการ นิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการใช้บังคับกฎหมายในเขตพัฒนาการท่องเที่ยว


3. เพื่อศึกษาปัญหาและอุปสรรคในการกำหนดและบริหารเขตพัฒนาการท่องเที่ยว


4. เพื่อหามาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสมในการบริหารและพัฒนาการท่องเที่ยว


5. เพื่อเสนอแนวทางการกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยวให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นและให้เป็นกลไก ในการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว

จากการศึกษาพบว่า การกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยวของประเทศไทยในปัจจุบัน ยังไม่เป็นไปตามระบบสากล ไม่สามารถทำให้เขตพัฒนาการท่องเที่ยวเป็นสินค้าหรือผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยวประเภทใหม่ที่สามารถดึงดูดนักท่องเที่ยวได้ เป็นแค่เพียงการบริหารจัดการให้แหล่งท่องเที่ยวอีกรูปแบบหนึ่งที่มีการเชื่อมโยงกันมากขึ้นและให้หน่วยงานของรัฐต่างๆ ตระหนักรู้ถึงภารกิจใหม่คือภารกิจด้านการท่องเที่ยวเท่านั้น ความไม่ชัดเจนในสิทธิและหน้าที่ของผู้มีส่วนได้เสียภายใต้กฎหมายในการบริหารและพัฒนาเขตพัฒนาการท่องเที่ยวยังเป็นประเด็นที่ไม่สามารถทำให้การขับเคลื่อนเขตพัฒนาการท่องเที่ยวให้กลายเป็นสินค้าหรือผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยวประเภทใหม่ที่น่าสนใจสำหรับนักท่องเที่ยวได้ อีกทั้งยังไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัตินโยบายการท่องเที่ยวแห่งชาติ พ.ศ.2551    ที่จะให้การบริหารเขตพัฒนาการท่องเที่ยวมีส่วนในการช่วยรักษา ฟื้นฟูแหล่งท่องเที่ยว และสอดคล้องกับแผนพัฒนาการท่องเที่ยวแห่งชาติ ดังนั้น การมีส่วนร่วมในการบริหารและพัฒนาในเขตพัฒนาการท่องเที่ยวของผู้มีส่วนได้เสียจึงเป็นสิ่งสำคัญที่ควรบัญญัติไว้เป็นกฎหมายให้ชัดเจนตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนการกำหนดเขตพื้นที่ อย่างไรก็ตาม ปัจจุบัน ประชาชนและชุมชนในเขตพื้นที่ดังกล่าวมีสิทธิตามกฎหมายเพียงเสนอความคิดเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาเท่านั้นทั้ง ๆ ที่การกำหนดและการบริหารจัดการแหล่งท่องเที่ยวจะส่งผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของบุคคลและชุมชนโดยตรง และอาจกระทบสิทธิหรือเป็นการจำกัดสิทธิบางประการของบุคคลในเขตพื้นที่ดังกล่าว ทั้งนี้การบัญญัติกฎหมาย      เพื่อจำกัดสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคลรัฐมีอำนาจกระทำได้ทั้งนี้เพื่อประโยชน์สาธารณะ (บรรเจิด สิงคะเนติ. 2558)

    จึงอาจกล่าวได้ว่าการกำหนดเขตเขตพัฒนาการท่องเที่ยวในปัจจุบันนั้นเป็นการดำเนินการโดยภาครัฐลำพังฝ่ายเดียว ความคิดเห็นและความต้องการที่เกิดจากกระบวนการรับฟังนั้นอาจจะไม่ถูกนำมาพิจารณาก็ได้ จึงอาจนำไปสู่การไม่ยอมรับของชุมชนในเขตพื้นที่ที่ถูกประกาศเป็นเขตพัฒนาการท่องเที่ยวตลอดจนส่งผลต่อความร่วมมืออันดีจากภาคส่วนต่างๆ ได้ การดำเนินการที่ผ่านมาในการกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยวมักจะเป็นการกำหนดโดยอาศัยหลักภูมิศาสตร์หรือที่ตั้งของแหล่งท่องเที่ยวเป็นหลัก แม้จะมีการกำหนดเขตพัฒนาการท่องเที่ยวโดยการใช้หลักแหล่งวัฒนธรรมหรือทรัพยากรเป็นหลักในการกำหนดบ้างก็ตามแต่ก็เป็นการกำหนดหรือแบ่งเขตพัฒนาการท่องเที่ยวอย่างกว้าง ๆ ไม่สะท้อนหรือครอบคลุมทุกมิติ ส่วนการบริหารจัดการเป็นการบริหารโดยคณะกรรมการซึ่งประธานและกรรมการส่วนใหญ่เป็นข้าราชการประจำมีภารกิจหลักที่ไม่ใช่ด้านการท่องเที่ยว ดังนั้นการมอบหมายหรือเพิ่มภารกิจให้ข้าราชการประจำรับหน้าที่บริหารจัดการการท่องเที่ยวซึ่งเป็นแหล่งที่มาของรายได้หลักที่สำคัญของประเทศจึงเป็นภาระหนักเกินไปและยากจะสัมฤทธิผล ขณะที่ภาคประชาชน ผู้ประกอบการในเขตพัฒนาการท่องเที่ยวยังขาดการมีส่วนร่วมอย่างเป็นรูปธรรมในการบริหารและพัฒนาเขตการท่องเที่ยว นอกจากนี้ รายได้หลักของการบริหารและพัฒนาเขตการท่องเที่ยวเป็นการสนับสนุนโดยใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นหลักไม่มีแนวทางในการสร้างรายได้จากช่องทางอื่น อีกทั้งยังไม่มีการกำหนดสิทธิพิเศษหรือมาตรการจูงใจให้กับนักลงทุนและนักท่องเที่ยว ดังนั้นการเดินทางมาท่องเที่ยวหรือมาดำเนินธุรกิจในเขตพัฒนาการท่องเที่ยวจึงไม่มีความแตกต่างจากการเดินทางท่องเที่ยวหรือประกอบกิจการ    นอกเขตพัฒนาการท่องเที่ยว

ในท้ายที่สุด ผู้ศึกษาได้มีข้อเสนอแนะว่า เห็นควรให้แก้ไขพระราชบัญญัตินโยบายการท่องเที่ยวแห่งชาติ     พ.ศ. 2551 โดยการเพิ่มสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายให้ชุมชนและผู้ประกอบธุรกิจในเขตพัฒนาการท่องเที่ยวเข้ามา    มีส่วนร่วมเป็นหนึ่งในคณะกรรมการบริหารและพัฒนาเขตการท่องเที่ยว มีส่วนร่วมตั้งแต่ขั้นตอนการวางแผนพัฒนาการท่องเที่ยว การกำหนดแผนปฏิบัติการท่องเที่ยว การติดตามและประเมินผล ทั้งนี้เพื่อให้รูปแบบของการบริหารเขตพัฒนาการท่องเที่ยวที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ตลอดจนควรมีการกำหนดบทลงโทษสำหรับหน่วยงานหรือองค์กรที่ไม่ปฏิบัติตามแผนพัฒนาการท่องเที่ยว การให้สิทธิประโยชน์และสิ่งจูงใจ การกำหนดให้มีมัคคุเทศก์ประจำเขตพัฒนาการท่องเที่ยว นอกจากนั้นแล้วยังเห็นควรไม่ให้มีความซ้ำซ้อนของข้อกฎหมายโดยให้มีการยกเลิกกฎหมายที่เกี่ยวข้องในปัจจุบันบางฉบับ ทั้งนี้เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาและส่งเสริมการท่องเที่ยว รวมทั้งสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับแหล่งท่องเที่ยวและเพื่อพัฒนาไปสู่การท่องเที่ยวที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง