ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิเหนือท่อส่งปิโตรเลียมบนบกและในทะเลของ ปตท.

บทคัดย่อ

ปัญหาและข้อโต้แย้งเรื่องการคืนสิทธิในท่อปิโตรเลียมทั้งที่อยู่บนบกและในทะเลกับทรัพยสิทธิเหนือที่ดินที่มีประกาศกำหนดเป็นเขตระบบส่งปิโตรเลียมทางท่อของ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ให้แก่กระทรวงการคลัง เป็นไปโดยถูกต้องครบถ้วนหรือไม่ เป็นเรื่องที่มีการโต้แย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องมาเป็นเวลานาน หลังจากที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยชี้ขาดเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ในคดีแดงหมายเลข ฟ.35/2550 เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ.  2550

คำฟ้องที่องค์กรเอกชนเป็นผู้ฟ้องคดีในเรื่องนี้ เป็นไปเพื่อโต้แย้งการดำเนินการแปรสภาพการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยตามกฎหมายจัดตั้งเมื่อปี พ.ศ. 2521 ให้กลายเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) โดยการดำเนินการตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 แม้ว่าประเด็นในคดีจะเป็นเพียงการฟ้องร้องให้เพิกถอนพระราชกฤษฎีกาสองฉบับ ที่ตราขึ้นตามกฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อรองรับการแปลงสภาพการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย และศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยชี้ขาดว่าแม้การตราพระราชกฤษฎีกาฉบับที่ให้อำนาจมหาชนและสิทธิพิเศษบางประการแก่บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) จะไม่ถูกต้องตามกฎหมายแต่ก็ไม่เห็นสมควรให้เพิกถอนพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และให้ยกคำขอของผู้ฟ้องคดีในเรื่องนี้ แต่ได้กำหนดให้ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) จะต้องคืนทรัพย์สินและสิทธิที่ได้มาจากการใช้อำนาจมหาชนของรัฐต่อกรรมสิทธิในทรัพย์สินของเอกชนให้แก่กระทรวงการคลัง โดยรับรองสิทธิของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ให้สามารถทำสัญญาเช่าใช้ประโยชน์ที่ดินและท่อปิโตรเลียมที่วางอยู่บนที่ดินดังกล่าวจากกระทรวงการคลังต่อไปได้

            แม้จะมีคำสั่ง คำพิพากษาชี้ขาดคดี หรือคำสั่งคำร้องของศาลปกครองสูงสุดหลายครั้งในเรื่องที่ศาลเห็นว่า การดำเนินการแบ่งแยกและส่งมอบที่ดินและสิทธิที่มาจากการประกาศกำหนดเขตระบบการขนส่งท่อปิโตรเลียมทางท่อคืนแก่กระทรวงการคลัง เป็นไปโดยเรียบร้อยตามคำพิพากษาแล้วแต่องค์กรเอกชนผู้ฟ้องคดี และผู้ตรวจการแผ่นดินกับสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ก็ยังมีข้อโต้แย้งและเสนอคำร้องคำฟ้องหรือฟ้องคดีใหม่ ต่อศาลปกครองสูงสุดเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวมาโดยตลอดในระหว่างระยะเวลาสิบปีที่ผ่านมา โดยเห็นในประเด็นหลักว่า บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)  ได้คืนทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์และท่อปิโตรเลียมที่วางอยู่บนพื้นดินให้เฉพาะส่วนที่มีการประกาศกำหนดระบบเขตขนส่งปิโตรเลียมทางท่อไปบนที่ดินของเอกชนและได้มีการรอนสิทธิในอสังหาริมทรัพย์ของเอกชนเท่านั้น ยังมิได้มีการโอนสิทธิในระบบท่อส่งปิโตรเลียมบนบกที่ก่อสร้างบนที่ดินที่ ปตท. ได้กรรมสิทธิ์มาโดยการซื้อหรือโดยการเช่า หรือที่ได้รับอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบให้สามารถวางท่อปิโตรเลียมในที่ดินที่เป็นเขตทางหลวงหรือป่าสงวนแห่งชาติด้วย ทั้งที่มีการประกาศเขตกำหนดการส่งปิโตรเลียมทางท่อ อันเป็นการบังคับใช้อำนาจมหาชนเหนือที่ดินที่วางท่อปิโตรเลียมบนบกเหล่านั้นด้วย

            นอกจากนั้น ผู้โต้แย้งคัดค้านยังเห็นด้วยว่า ท่อปิโตรเลียมในทะเลซึ่งมีการประกาศกำหนดเขตการส่งปิโตรเลียมทางท่อในทะเลอันเป็นการใช้อำนาจมหาชนด้วย และเมื่อมีการยึดติด ตรึงตรากับพื้นดินใต้ทะเลซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงต้องโอนสิทธิเหนือทรัพย์สินในกรณีนี้ให้แก่กระทรวงการคลังโดยผลของคำพิพากษาดังกล่าวด้วย แต่ยังคงมิได้มีการโอนกรรมสิทธิ์ดังกล่าว

            ข้อโต้แย้งคัดค้านและการชี้แจงตอบโต้ในเรื่องสิทธิในท่อปิโตรเลียมของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย ซึ่งมีที่มาจากคำตัดสินของศาลปกครองสูงสุดนี้ เป็นกรณีที่มีการนำเสนอข้อคิดเห็นและข้อโต้แย้งอย่างกว้างขวางทั้งในทางศาล ต่อสื่อมวลชนแขนงต่าง ๆ และในสังคมออนไลน์ และเป็นประเด็นสำคัญที่มีผลกระทบต่อ เศรษฐกิจ สังคม การเงินการคลัง อุตสาหกรรมพลังงาน และการกำหนดหรือตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายพลังงานของประเทศเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากขนาดของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นบริษัทจดทะเบียนที่มีขนาดใหญ่ที่สุดในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และเป็นบริษัทปิโตรเลียมแห่งชาติที่รับผิดชอบดำเนินการในเรื่องความมั่นคงในทางพลังงานให้กับประเทศอยู่ในขณะนี้

งานทางวิชาการชิ้นนี้มุ่งที่จะศึกษาวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในคดีดังกล่าวและคำสั่งหรือคำพิพากษาอื่นที่เกี่ยวข้อง ตลอดทั้งข้อโต้แย้งของฝ่ายต่าง ๆ ที่คัดค้านว่าการปฏิบัติตามคำพิพากษายังเป็นไปโดยไม่ถูกต้อง กับคำโต้แย้งชี้แจงของหน่วยงานต่าง ๆที่เกี่ยวข้องซึ่งเสนอข้อเท็จจริงอีกด้านหนึ่ง โดยนำเอาหลักกฎหมายมหาชนทั้งที่ปรากฏเป็นลายลักษณ์อักษรในพระราชบัญญัติต่าง ๆ และในคำพิพากษาของศาลกับหลักกฎหมายมหาชนที่เป็นที่ยอมรับในต่างประเทศ มาใช้วิเคราะห์ทำความเข้าใจและพยายามหาคำตอบในทางกฎหมายสำหรับการดำเนินการให้เป็นไปตามคำพิพากษา ว่าได้ดำเนินการไปโดยสอดคล้องกับหลักการทางกฎหมายเกี่ยวกับการใช้อำนาจมหาชนของรัฐหรือไม่ อย่างไร โดยได้ลำดับเรื่องตั้งแต่เหตุผลความเป็นมาของการดำเนินการแปรสภาพ ปตท. ให้กลายเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีที่มาจากสภาพความจำเป็นทางเศรษฐกิจการคลังของประเทศหลังปี พ.ศ. 2540 กับบทบัญญัติและกระบวนการดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเป็นที่มาของการฟ้องคดี ไปจนกระทั่งถึงการมีคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่กำหนดให้มีการคืนทรัพย์สินบางส่วนให้แก่กระทรวงการคลังและการปฏิบัติตามคำพิพากษาของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง จนกระทั่งศาลได้มีคำสั่งว่าได้มีการดำเนินการตามคำพิพากษาเสร็จสิ้นครบถ้วนแล้ว

            ประเด็นสำคัญที่เป็นการศึกษาวิเคราะห์หลักในเรื่องนี้ จะมาจากการศึกษาข้อโต้แย้งของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยว่าการดำเนินการคืนทรัพย์สินแก่กระทรวงการคลังได้เป็นไปโดยครบถ้วนเรียบร้อยแล้ว ซึ่งมาจากคำฟ้อง คำร้อง หรือข้อเสนอแนะที่ฝ่ายผู้โต้แย้งคัดค้านได้นำเสนอต่อศาลหรือต่อสาธารณะ กับเหตุผลและคำอธิบายที่ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งหรือคำพิพากษาไว้ในหลายวาระที่มีการยื่นคำร้องหรือยื่นฟ้องคดีเกี่ยวกับเรื่องนี้ ซึ่งมีประเด็นสำคัญสองประเด็นหลักที่จะต้องนำแนวความคิดทางทฤษฎีกฎหมายมหาชนมาใช้พิจารณาเพื่อหาข้อยุติทางกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องนี้ ได้แก่ประเด็นในเรื่อง ลักษณะและขอบเขตข้อจำกัดของการใช้อำนาจมหาชนของรัฐ ซึ่งเป็นถ้อยคำที่ศาลปกครองสูงสุดใช้เป็นถ้อยคำหลักในการวินิจฉัยชี้ขาดคดีนี้ กับประเด็นในเรื่องความหมายและขอบเขตของการตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในเขตที่ดินที่มีการประกาศกำหนดเขตการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ ตามกฎหมายจัดตั้งการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นฐานคิดที่ปรากฏในคำพิพากษาและเป็นที่มาของคำพิพากษาในการต้องโอนคืนอสังหาริมทรัพย์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเหล่านี้คืนให้แก่กระทรวงการคลัง

            ผู้เขียนคาดหวังว่า การเรียบเรียงลำดับความเป็นมาของเรื่อง และการอธิบายแยกแยะคำพิพากษาและความเห็นของศาลปกครองสูงสุดในประเด็นต่าง ๆ เพื่อพยายามหาคำตอบเกี่ยวกับเหตุผลและขอบเขตที่ศาลพิพากษาคดีไว้ในเรื่องทรัพย์สินของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ที่จะต้องส่งมอบคืนให้แก่กระทรวงการคลัง ตลอดทั้งการวิเคราะห์หลักกฎหมายมหาชนทั้งภายในและต่างประเทศ ที่ได้ศึกษาวิเคราะห์ รวบรวมและนำเสนอในประเด็นที่เกี่ยวกับสิทธิเหนือท่อปิโตรเลียมของ ปตท. ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในเรื่องนี้ จะสามารถให้ความกระจ่างและทำให้เกิดความเข้าใจทางกฎหมายที่ถูกต้องตามที่ควรจะเป็นสำหรับประเด็นที่เป็นหัวข้อของงานทางวิชาการชิ้นนี้ได้ตามสมควร