แนวคิดการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีขนส่งมวลชน (Transit-Oriented Development: TOD) กับความชอบด้วยกฎหมายของการนำที่ดินที่ได้จากการเวนคืนเพื่อกิจการรถไฟฟ้ามาใช้พัฒนาโครงการที่อยู่อาศัยของเอกชน

แนวทางเชิงวิเคราะห์ในการตีความขอบวัตถุประสงค์ของการเวนคืน — กรณีศึกษาโครงการแอชตัน อโศก ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 188/2566 (ประชุมใหญ่)

บทคัดย่อ

รายงานวิจัยฉบับนี้ต้องการศึกษาประเด็นความชอบด้วยกฎหมายของการใช้ที่ดินที่ถูกเวนคืนในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อส. 188/2566 (คดีแอชตัน อโศก) โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อพัฒนาแนวทางวิเคราะห์การตีความขอบวัตถุประสงค์ของการนำที่ดินที่ได้จากการเวนคืนเพื่อกิจการรถไฟฟ้ารวมถึงกิจการเกี่ยวเนื่องไปให้เอกชนใช้ประโยชน์สำหรับการพัฒนาโครงการที่อยู่อาศัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เป็นการใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ร่วมด้วย โดยการนำข้อความคิดการพัฒนาเมืองรอบสถานีขนส่งมวลชน (Transit Oriented Development: TOD) มาประยุกต์ใช้ในแนวทางวิเคราะห์ดังกล่าว จากการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องด้วยวิธีการวิจัยเชิงพรรณนาที่เน้นไปที่การศึกษาเชิงความสัมพันธ์ผ่านคดีแอชตัน อโศกในฐานะกรณีศึกษาหลัก พบว่าการตีความขอบวัตถุประสงค์ของการเวนคืนเพื่อกิจการรถไฟฟ้ารวมถึงกิจการเกี่ยวเนื่องกับกิจการรถไฟฟ้าของประเทศไทยในปัจจุบันและที่ปรากฏในคำพิพากษาข้างต้นเป็นการตีความที่ยึดถ้อยคำตามตัวอักษรอย่างเคร่งครัดยิ่ง โดยมิได้ยอมรับประโยชน์สาธารณะในบริบทการพัฒนาเมืองและประโยชน์เชิงธุรกิจการค้าจากการใช้ที่ดินที่เวนคืน อีกทั้งยังมิได้นำหลักความได้สัดส่วนตลอดจนแนวคิด TOD มาพิจารณาประกอบ ทั้งที่แม้ในประเทศไทยจะยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการพัฒนาเมืองตามหลักการ TOD เป็นการเฉพาะ แต่ก็มีมาตรการทางกฎหมายรวมถึงนิตินโยบายในปัจจุบันที่สะท้อนถึงแนวคิดดังกล่าวรองรับไว้บ้างแล้ว แนวทางการตีความดังที่ปรากฏนี้นอกจากจะเคร่งครัดมากกว่าในต่างประเทศ ยังเป็นการตีความที่มีแนวโน้มจะก่อให้เกิดปัญหาทั้งในทางทฤษฏีและทางปฏิบัติจำนวนมาก ตลอดจนอาจไม่ได้เป็นการประกันสิทธิในทางทรัพย์สินของเอกชนตามรัฐธรรมนูญด้วย ทั้งนี้ เมื่อใช้แนวทางการพิเคราะห์ของผู้วิจัยซึ่งได้คำนึงถึงบรรดาประเด็นปัญหาและข้อจำกัดของแนวทางการตีความของไทยข้างต้นไปปรับกับข้อเท็จจริงในคดีแอชตัน อโศก พบว่าการนำที่ดินไปใช้ในคดีนั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม กรณีมีข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไขให้ข้อตกลงการใช้ที่ดินดังกล่าวเกิดประโยชน์ต่อสาธารณะตามแนวทางการพัฒนาเมืองตามแนวคิด TOD มากขึ้น อาทิ การกำหนดให้ถนนในโครงการบางส่วนเป็นพื้นที่สาธารณะของเอกชน (privately owned public spaces) เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ประชาชนทั่วไปโดยเฉพาะผู้โดยสารระบบขนส่งมวลชน สามารถการใช้พื้นที่โครงการดังกล่าวเป็นทางสัญจรเชื่อมโยงระหว่างสถานีรถไฟฟ้า พื้นที่ที่เวนคืน และซอยสุขุมวิทซอย 19 แยก 2 ได้ หรือกำหนดให้ค่าตอบแทนจากการใช้ที่ดินจากการเวนคืนมาสนับสนุนระบบขนส่งมวลชนตามแนวทางการพัฒนาเมืองตามแนวทาง TOD อย่างเช่นการนำไปใช้สนับสนุนนโยบายรถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสายของรัฐบาล โดยนอกจากข้อค้นพบเหล่านี้จะช่วยชี้ให้เห็นแนวทางการวิเคราะห์ที่แตกต่างจากแนวทางการให้เหตุผลทั้งในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดข้างต้นและความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 935/2567 แล้ว ยังเป็นอีกก้าวหนึ่งสู่การพัฒนาแนวทางการตีความความชอบด้วยกฎหมายของการเวนคืนอื่นในอนาคต ตลอดจนเป็นแนวทางการพัฒนากฎหมายและนิตินโยบายด้านการเวนคืนและการพัฒนาเมืองในพื้นที่รอบสถานีรถไฟฟ้าของประเทศไทย อันจะช่วยให้เกิดการจัดสมดุลกันระหว่างประโยชน์สาธารณะ ประโยชน์ของเอกชน และสิทธิในทางทรัพย์สินของเอกชนตามรัฐธรรมนูญได้อย่างเหมาะสมและยั่งยืนขึ้นต่อไปด้วย