ปัญหาการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของประธานรัฐสภา ตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

บทคัดย่อ

            วิทยานิพนธ์นี้มุ่งหมายเพื่อศึกษาและวิเคราะห์ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของประธานรัฐสภาในฐานะเป็นผู้รักษาการตามระเบียบรัฐสภาว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2555 ซึ่งเป็นการออกคำสั่งทางปกครองโดยผู้มีอำนาจสูงสุดตามกฎหมายที่รักษาการ แต่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 44 บัญญัติยกเว้นเฉพาะคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการต่าง ๆ และคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรีเท่านั้นที่ไม่อยู่ในบังคับให้ต้องอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครอง โดยปัญหาที่เกิดขึ้นจากคำสั่งทางปกครองของประธานรัฐสภาซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงานรัฐสภา จึงไม่มีผู้บังคับบัญชาที่สูงขึ้นไปอีกที่จะเป็นผู้พิจารณาอุทธรณ์ได้ ทำให้ผู้รับคำสั่งทางปกครองมีปัญหาในทางปฏิบัติว่าจะต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของประธานรัฐสภาก่อนยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองหรือไม่ โดยศึกษาเปรียบเทียบแนวคิดและหลักการสำคัญที่เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าวทั้งในระบบกฎหมายต่างประเทศและระบบกฎหมายไทย

            จากการศึกษาและวิเคราะห์พบว่า  มาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่นำระบบการอุทธรณ์บังคับมาบัญญัติไว้นั้น มีแนวคิดและหลักการสำคัญเกี่ยวกับการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองมาจากระบบกฎหมายเยอรมันที่มุ่งคุ้มครองมิให้คำสั่งทางปกครองเกิดผลกระทบต่อสิทธิและสถานภาพของบุคคลโดยมิชอบด้วยกฎหมายแก่ประชาชนผู้ถูกกระทบสิทธิจากคำสั่งทางปกครอง  ทังนี้ ในระบบกฎหมายเยอรมันกำหนดการอุทธรณ์บังคับไว้เป็นการทั่วไป โดยตราประมวลกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาความในศาลปกครอง ค.ศ. 1960 และกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติรัฐการทางปกครอง ค.ศ. 1976 หากไม่มีกฎหมายเฉพาะกำหนดการอุทธรณ์ไว้เป็นอย่างอื่น การอุทธรณ์ต้องเป็นไปตามกฎหมายดังกล่าว แต่ได้กำหนดข้อยกเว้นไม่ต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไว้ในกรณีที่เป็นคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองชั้นสูงสุดของสหพันธ์หรือของมลรัฐ และคำว่า “เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองชั้นสูงสุดของสหพันธ์” ได้แก่ ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สำหรับเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองชั้นสูงของมลรัฐจะกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารทางปกครองของมลรัฐ แต่การที่มาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บัญญัติยกเว้นกรณีไม่อยู่ในบังคับให้ต้องอุทธรณ์เฉพาะแต่คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการต่าง ๆ และคำสั่งทางปกครองของรัฐมนตรีเท่านั้น ซึ่งไม่ครอบคลุมถึงคำสั่งทางปกครองของประธานรัฐสภา ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงานรัฐสภา ในทางปฏิบัติของหน่วยงานทางปกครองและศาลปกครองสูงสุดอาจตีความบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวแตกต่างกัน ซึ่งไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงอาจทำให้การบังคับใช้กฎหมายขาดเอกภาพ ทำให้เกิดช่องว่างของกฎหมายและอาจขัดกับวัตถุประสงค์ของการอุทธรณ์ที่มุ่งหมายให้ผู้รับคำสั่งทางปกครองได้มีโอกาสเสนอการเยียวยาต่อฝ่ายปกครองก่อน ซึ่งจะได้รับการเยียวยารวดเร็วกว่าการนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง และให้การอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองเป็นการแบ่งเบาภาระในการพิจารณาคดีของศาล

            ผู้วิจัยจึงมีความเห็นว่า คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงานของรัฐ โดยสภาพแล้วไม่อาจดำเนินการให้มีการพิจารณาอุทธรณ์ 2 ชั้น ตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ผู้วิจัยจึงมีข้อเสนอแนะที่ได้จากการศึกษาวิเคราะห์ โดยเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ในส่วนของคำนิยาม โดยเพิ่มคำนิยามคำว่า “ผู้บังคับบัญชาสูงสุด”  และแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 44 ให้คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยผู้บังคับบัญชาสูงสุดไม่ต้องอยู่ในบังคับให้ต้องอุทธรณ์เช่นเดียวกับคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการต่าง ๆ และคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรี หากแก้ไขเพิ่มเติมตามข้อเสนอแนะในงานวิจัยข้างต้น จะส่งผลดีต่อการปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งก่อให้เกิดความชัดเจนในการดำเนินคดีเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของประธานรัฐสภาและส่งผลให้ผู้ได้รับผลกระทบจากคำสั่งของประธานรัฐสภาได้รับการเยียวยาจากฝ่ายปกครอง