ปัญหาเกี่ยวกับผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริง ความรับผิดทางละเมิด และผู้มีอำนาจออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน กรณีหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเป็นผู้กระทำละเมิด

บทคัดย่อ

              วิทยานิพนธ์นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์ผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และผู้มีอำนาจออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนกรณีหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเป็นผู้กระทำละเมิด โดยศึกษาเปรียบเทียบแนวคิด ทฤษฎี และหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าวทั้งในประเทศไทยและของต่างประเทศ
              จากการศึกษาและพิเคราะห์พบว่า หลักเกณฑ์ที่กำหนดบุคคลผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และผู้มีอำนาจออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนกรณีหัวหน้าหน่วยงานของรัฐทำละเมิดยังไม่มีความชัดเจนเพียงพอ หน่วยงานของรัฐที่เกิดปัญหาดังกล่าวมักจะหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (Office of the Council of State) ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า ให้ปลัดกระทรวง หรือทบวง หรือรัฐมนตรี ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาเหนือขึ้นไปของหัวหน้าหน่วยงานของรัฐผู้ทำละเมิดเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด โดยนำบทบัญญัติข้อ 12 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มาปรับใช้โดยอนุโลม ส่วนผู้มีอำนาจออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนกรณีหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ทำละเมิดนั้น พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และระเบียบสำนักนายก รัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 แต่เดิมก็ไม่ได้บัญญัติเรื่องดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน พระราช บัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มาตรา 12 คงบัญญัติไว้แต่เพียงว่า ในกรณีเจ้าหน้าที่ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้ทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด เท่านั้น
            ในขณะทำการศึกษาวิจัยวิทยานิพนธ์ในเรื่องนี้ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ข้อ 12 และข้อ 18 ยังไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งก่อให้เกิดความสับสน รวมทั้งเกิดปัญหาในการใช้และการตีความกฎหมาย ผู้วิจัยจึงได้ทำการศึกษาค้นคว้า และได้รับคำตอบประการหนึ่ง คือ การเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมข้อ 12 และข้อ 18 แต่ต่อมา ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ดังกล่าวก็ได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมโดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 โดยกำหนดให้มีการแก้ไขเพิ่มเติม ดังนี้
           ข้อ 3 ให้ยกเลิกความในข้อ 12 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน “ข้อ 12 ในกรณีที่ผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการตามข้อ 8 ข้อ 10 หรือข้อ 11 แต่งตั้งคณะกรรมการหรือเห็นว่าไม่มีเหตุที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการ ให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการรายงานไปยังผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจแต่งตั้งนั้น เพื่อตรวจสอบความถูกต้องของการแต่งตั้งหรือไม่แต่งตั้งคณะกรรมการ หากการนั้นไม่ถูกต้องให้สั่งแก้ไขใหม่ให้ถูกต้อง ถ้าผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการตามข้อ 8 ข้อ 10 หรือข้อ 11 ไม่แก้ไขใหม่ให้ถูกต้องตามคำสั่งในวรรคหนึ่งภายในเวลาอันสมควร ให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำ กับดูแลหรือควบคุมการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการ มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการหรือเปลี่ยนแปลงกรรมการแทนผู้มีอำนาจแต่งตั้งนั้นได้ตามที่เห็นสมควร”
           ข้อ 4 ให้เพิ่มความต่อไปนี้เป็นข้อ 12/1 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 “ข้อ 12/1 ในกรณีที่มีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าหัวหน้าหน่วยงานของรัฐกระทำให้เกิดความเสียหายหรือมีส่วนกระทำให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ ให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมการปฏิบัติงานของหัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการ”
           ข้อ 5 ให้ยกเลิกความในข้อ 18 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน“ข้อ 18 เมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาเสร็จแล้ว ให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังและแจ้งคำสั่งนั้นให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ รวมทั้งราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ให้ผู้แต่งตั้งของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นสั่งการไปตามความเห็นของกระทรวงการคลัง
          เมื่อหน่วยงานของรัฐที่เสียหายตามวรรคหนึ่งสั่งการตามความเห็นของกระทรวงการคลังแล้ว ให้ผู้แต่งตั้งดำเนินการเพื่อออกคำสั่งให้ผู้ต้องรับผิดชำระค่าสินไหมทดแทนหรือฟ้องคดีต่อศาลอย่าให้ขาดอายุความ
         ในกรณีที่ปรากฏตามความเห็นของกระทรวงการคลังว่ามีผู้ใดต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพิ่มขึ้นหรือต่างไปจากสำนวนที่ผู้แต่งตั้ง ส่งให้ตรวจสอบ หากยังไม่เคยมีการสอบผู้นั้นใน ฐานะผู้ต้องรับผิดมาก่อน ให้ผู้แต่งตั้งส่งเรื่องให้คณะกรรมการ ทำการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดผู้นั้นเพื่อประกอบการวินิจฉัยสั่งการ ถ้าผลของคำวินิจฉัยของผู้แต่งตั้งตรงกับความเห็นของกระทรวง การคลัง ให้ผู้แต่งตั้งสั่งการให้ผู้นั้นรับผิดแล้วรายงานกระทรวงการคลังเพื่อทราบ ถ้าผลของคำวินิจฉัยของผู้แต่งตั้งต่างไปจากความเห็นของกระทรวงการคลัง ให้ผู้แต่งตั้งรายงานกระทรวงการคลังพิจารณาให้ความเห็นอีกครั้งหนึ่ง ทั้งนี้ ให้นำความในข้อ 17 วรรคสี่และวรรคห้า มาใช้บังคับโดยอนุโลม”
         อย่างไรก็ตาม แม้บทบัญญัติของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 จะได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมไปแล้วตามข้อ 12 ข้อ 12/1 และข้อ 18 ข้างต้น แต่การดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวยังไม่สอดคล้องกับทฤษฏีลำดับศักดิ์ทางกฎหมาย กล่าวคือ การดำเนินการดังกล่าวเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลูก ซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรอง (Subordinated Legislation) ซึ่งอาจเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมที่เกินกว่าขอบเขตของกฎหมายแม่บท ซึ่งกฎหมายแม่บทในที่นี้ คือ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
         เพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ให้สอดคล้องตามแนวทฤษฎีลำดับศักดิ์กฎหมาย และเป็นไปตามหลักกฎหมายความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ซึ่งมีหลักการสำคัญอยู่ที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะที่ได้จากการศึกษาวิเคราะห์ โดยเห็นควรให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 12 และมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ดังนี้
         แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 12 จากเดิม มาตรา 12 ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่หน่วยงานของรัฐได้ใช้ให้แก่ผู้เสียหายตามมาตรา 8 หรือในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐตามมาตรา 10 ประกอบกับมาตรา 8 ให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด
         แก้ไขเพิ่มเติมเป็น  มาตรา 12 ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่หน่วยงานของรัฐได้ใช้ให้แก่ผู้เสียหายตามมาตรา 8 หรือในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐตามมาตรา 10 ประกอบกับมาตรา 8 ให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด ทั้งนี้ ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีอำนาจดำเนินการแทนหน่วยงานของรัฐ และให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมการปฏิบัติงานของหัวหน้าหน่วยงานของรัฐ มีอำนาจดำเนินการแทนหน่วยงานของรัฐได้ หากหัวหน้าหน่วยงานของรัฐไม่ดำเนินการ หรือดำเนินการดังกล่าวล่าช้า
         แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 13 จากเดิม มาตรา 13 ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีระเบียบเพื่อให้เจ้าหน้าที่ซึ่งต้องรับผิดตามมาตรา 8 และมาตรา 10 สามารถผ่อนชำระเงินที่จะต้องรับผิดนั้นได้โดยคำนึงถึงรายได้ ฐานะครอบครัวและความรับผิดชอบ และพฤติการณ์แห่งกรณีประกอบด้วย
         แก้ไขเพิ่มเติมเป็น มาตรา 13 ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีระเบียบเพื่อให้เจ้าหน้าที่ซึ่งต้องรับผิดตามมาตรา 8 และมาตรา 10 สามารถผ่อนชำระเงินที่จะต้องรับผิดนั้นได้โดยคำนึงถึงรายได้ ฐานะครอบครัวและความรับผิดชอบ และพฤติการณ์แห่งกรณีประกอบด้วย รวมทั้งให้มีอำนาจออกระเบียบโดยกำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐ และผู้มีอำนาจกระทำการแทนหัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีอำนาจในการเรียก ออกคำสั่ง หรือดำเนินการใดเพื่อให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมแทนให้แก่หน่วยงานของรัฐได้
         การดำเนินการตามข้อเสนอแนะดังกล่าวย่อมส่งผลให้เกิดความชัดเจน และเป็นการคุ้มครองให้ผู้บังคับบัญชา หรือผู้มีอำนาจกำกับดูแล หรือควบคุมดูแลหน่วยงานของรัฐที่เสียหายให้มีอำนาจออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน กรณีหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ทำละเมิดหรือมีส่วนร่วมกระทำละเมิดได้อย่างถูกต้องตามระเบียบและกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ซึ่งจะส่งผลต่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบริหารงานแผ่นดินของประเทศ