การพัฒนาสิทธิการครอบครองที่ดินให้เป็นแบบทางการ และผลสะเทือนต่อการกำกับดูแลที่ดินส.ป.ก.: กรณีการอนุญาตให้กิจการเหมืองแร่และปิโตรเลียมใช้ที่ดิน ส.ป.ก.

บทคัดย่อ

นับตั้งแต่ครึ่งหลังของทศวรรษ 2550 การปฏิรูปที่ดินไทยตกอยู่ภายใต้กระแสวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักเกี่ยวกับการที่ผู้ประกอบธุรกิจที่ไม่เกี่ยวข้องกับเกษตรกรรมเข้าไปใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ที่ดินส.ป.ก.) เช่น การเข้าไปทำรีสอร์ทหรือหอพัก ซึ่งถือว่าเป็นการใช้ที่ดินส.ป.ก.โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขณะเดียวกันก็มีการเคลื่อนไหวของชาวบ้านเพื่อคัดค้านการที่ธุรกิจอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจพลังงาน อาทิ ปิโตรเลียม ได้รับอนุญาตตามกฎหมายให้ใช้ที่ดินส.ป.ก.

จากการศึกษาเอกสารทางการที่เกี่ยวข้องและการสัมภาษณ์ผู้ให้ข้อมูลจำนวน 50 คน บทความชิ้นนี้เสนอว่า พัฒนาการของการปฏิรูปที่ดินไทยซึ่งได้กลายมาเป็น “การพัฒนาสิทธิการครอบครองที่ดินให้เป็นแบบทางการ” (land formalization) ก่อให้เกิดผลสะเทือนสำคัญ นั่นคือ ทำให้นับตั้งแต่ทศวรรษ 2540 เป็นต้นมา กิจการอุตสาหกรรมและพลังงานจำนวนหนึ่งได้รับอนุญาตให้สามารถขอใช้ที่ดินส.ป.ก. ซึ่งตามเจตนารมณ์ดั้งเดิมของการปฏิรูปที่ดินมุ่งให้เป็นที่ดินของเกษตรกร ทั้งนี้ ในระดับนโยบาย การอนุญาตดังกล่าวเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขต่างๆ ได้แก่ การร่วมมือและต่อรองระหว่างตัวแสดงต่างๆ ซึ่งทำให้เกิดการแก้ไขกฎหมายแม่บทและการออกระเบียบที่เกี่ยวข้อง และการอ้างอิงตรรกะนโยบาย "การใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ" ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดการปฏิรูปที่ดินที่เป็นมิตรต่อตลาดและสอดรับกับความต้องการของตลาดโลกที่มีต่อทรัพยากรที่ได้มาจากการขุดเจาะ ส่วนในระดับพื้นที่นั้น เงื่อนไขที่เปิดทางให้ธุรกิจดังกล่าว สามารถเข้าไปดำเนินการบนที่ดินส.ป.ก. ได้ คือ “อำนาจในการกีดกัน” (power of exclusion) อันได้แก่ กฎระเบียบ ตลาด และความชอบธรรม ซึ่งอำนาจเหล่านี้มีปฏิบัติการที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ ขึ้นอยู่กับบทบาทของผู้นำท้องที่และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประสบการณ์ที่เกี่ยวข้องของชาวบ้านต่อการดำเนินธุรกิจนั้นหรือที่คล้ายคลึงกัน และความคาดหวังของชาวบ้านต่อบทบาทของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง